党的十九大将高质量发展定义为“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”，党的十九届六中全会更是强调必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展。现行的《中央企业负责人经营业绩考核办法》也突出了高质量发展的考核引导，今年2月国务院国资委印发《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》围绕高质量发展目标，对标世界一流财务管理体系提出了财务管理提升的方向。要求更好统筹发展和安全（收益与风险均衡），更加注重质量和效率，更加突出“支持战略、支持决策、服务业务、创造价值、防控风险”功能作用。
在持续完善五大体系中，确立了首要完善纵横贯通的全面预算管理体系的任务。一是预算体系。要完善覆盖全部管理链条、全部企业和预算单元，跨部门协同、多方联动的全面预算组织体系、管理体系和制度体系，实现财务预算与业务、投资、薪酬等预算的有机融合。二是预算编制。要建立高效的资源配置机制，实现全面预算与企业战略、中长期发展规划紧密衔接。完善预算编制模型，优化预算指标体系，科学测算资本性支出预算，持续优化经营性支出预算，搭建匹配企业战略的中长期财务预测模型。统筹兼顾当期效益和中长期资本积累，以财务承受能力作为业务预算和投资预算的边界和红线。三是预算执行。要加强预算执行跟踪、监测、分析，及时纠偏。按照“无预算不开支、无预算不投资”原则，严控预算外经济行为。四是预算考评。要强化预算执行结果考核评价，增强刚性约束，实现闭环管理。
一、对标建设目标找差距
(一)预算体系的协同性待加强
近年来，集团各级管理层已充分认识到全面预算管理在提升企业整体管理经营能力中的关键性作用，而且在具体实践中积累了一定的预算管理经验。然而，因为战略、人力、运营等资源管理机构与预算管理机构之间的配合与协作不够协调，虽有各域业务预算管理，但各条线相互独立运行，未能良好协同，全面预算管理短板逐渐显露。体系运行问题的具体体现为重指标、轻战略；重收入、费用预算，轻成本、业务活动；重预算结果、轻过程管控等。
(二)预算编制的科学性显不足
造成企业的战略规划、战略目标和预算目标彼此脱节的问题，因其战略主要关注未来五年或更长远的企业发展目标，普遍认知战略是高层的事情，各层级战略的理解度不足，战略未进行细化分解，从管理理念、控制策略到信息系统功能都无法满足战略落地、资源平衡、精细管控的要求。尤其是财务预算资源的合理分配，以科学资源配置使企业要达到的最优目标价值，是建设多维度全面预算管理体系所必须解决的问题。
(三)预算执行的融合性需提升
从预算管理目标看，基于业务基础的预算管理，根本宗旨不在于管控业务而在于提升组织价值。业财融合原则下的预算管理，是“为业务”而进行的预算管理，而非“为管理”而进行的预算管理，因此业务、项目活动需要能与预算紧密的衔接起来，才能有助于组织价值目标的实现。当前的预算执行缺乏监督、预警机制、快速调整机制。预算与实际之间的差异的业务、财务信息分析，监督预算的执行情况的有效手段，预算目标能否及时的调整，都是保障预算目标实现的重要环节。
(四)预算考评的方法论待优化
当前，集团的预算考核机制不够健全，未能规定可操作性强、详细的奖惩措施。考核体系不能全面反映各企业的实际运行情况和工作业绩，导致评价不合理，考核机制未能充分发挥激励与考核作用。
二、全面预算管理体系优化设计
(一)全面预算管理的总体优化框架
1.坚定发展战略目标
国有企业改革是党中央实施做强做大国有企业方针的重大战略步骤，党的十九大报告中明确指出，要推动国有资本做强做优做大，深化国有企业改革，培育一批具有全球竞争力的世界一流企业。通过合理有效的资源管控优化企业的资源配置，提高资源的利用率，进而提高企业的盈利能力，在有限的资源中，为企业创造最大的效益，是实现国有资产增值保值的重要举措。
2.坚定高质量目标导向
全面预算管理的总体优化框架基于当前国家的发展形势，以及自身需要，集团立足于现有基础，确有必要以战略管控模式为基础，深入地优化和完善自身的全面预算管理机制。因此，从规模导向转变为“效率”、“效益”的高质量发展方向，用精益管理手段，切实培育自身的全面预算管理思想，健全预算管理体系，完善管理流程，深层次地实施全面预算管理质量提升工程。
3.实现管理体系强化集团管控
在管理会计体系中，全面预算是工作抓手以及核心内容，循序渐进地传导到相关领域以及其它专业的各种管理实践中，以达到财务、战略、运营的协同联动，循序渐进地减弱或者消除不可控因素或者经营风险。
(二)优化全面预算编制方法
1.集团总部总领
集团总部按照市场预测、战略规划、可控资源、订单情况分析、往年执行预算的情况、内部的具体运营状况等因素，选用关键的预算目标，编制相应的预算方案，引导各子公司、各产业板块编制预算的合理目标。在推行过程中强化业务沟通，打牢了预算编报的根基，增强预算调控能力以及战略执行力。以“十四五”战略目标为牵引，强制规划、计划、预算的有效衔接，层层分解、落实责任，灵活保障目标。
2.业务预算结合
业务预算要融合的企业管理需要，打通预算目标以及资源配置的相互关系，让资源为实现企业的预算目标服务。在经营环境出现变化的情况下，相关专业预算应该首先做出评判，设计针对性的预案，应该强化专业预算间的衔接与沟通，而不是各自为政，或者各自行事。建议对资源预算的归口管理职能、平台机构共同承担资源投入、产出预算目标，躬身入局权责对等，共享共担。
3.完善预算指标体系
对标世界一流财务管理标杆集团水平，“抓短板、找差距”以业务前端为切入点，持续健全全面预算指标确定方法及指标体系。企业在设置指标时，应该能够改善企业的业务短板，强化企业的效率、质量以及效益指标。突出以价值为导向的关键性指标，发挥财务导向作用，增加对“财务健康水平”、“净资产收益水平”、“风险管理水平”等展现企业价值评价、资本投入回报、盈利能力的核心指标的相关财务对标管理信息反馈，倒逼公司增强自身的市场竞争力，重视资本使用的效果，推动企业的长远发展。
(三)优化预算执行管控与对标管理机制
1.加大预算执行力度
在执行预算中，企业应该定期进行分析以及过程监控，这也是优化和保证预算执行的重中之重。预算管理机构和各个执行机构积极沟通，向有关方反馈执行预算的效果以及进度。对预算执行的原因以及差异进行客观化的研究，采取针对性的应对策略。针对预算执行重大差异，应该审慎地进行调查分析，仔细查明具体原因，以确保顺利实现预算目标。
2.优化预算对标管理机制
加大制定以及完善各类标准以及定额的力度，整理以及收集各种类型的对标数据，把行业标准、企业的相关历史标准与先进的国际标准密切结合在一起，确定费用成本、资产效率以及科技投入等多种经营指标的标准以及管理定额，而且列入到预算执行、编制、考核以及监督体系中。持续地开展对标活动，找出既有的差距，分析具体的影响因素，采取针对性的措施，以不断地改进各项指标。
(四)优化全面预算实施保障措施
1.构建基于战略驱动的多维度预算管理信息化平台
基于战略驱动的资源预算优化配置管理体系，是一套涉及战略管理、绩效管理、预算管理、业务执行、财务核算、人员管理等多方面协同的管理体系，需要采用信息化手段才能减少手工工作量，提高工作效率，保证数据的准确性、流动性、协同性。各系统间相互协同，形成基于战略驱动的资源预算优化配置的信息化平台，实现数据准确、及时、合理、科学，提高工作效率的有利保障。
2.优化全面预算管理基本制度
持续优化或者完善《全面预算管理办法》巩固预算基本制度保障，以此为纲领建设《预算调整细则》、《预算考核细则》、《成本费用标准》、《归口费用预算科目指引》等标准规范组成的预算管理制度框架，预算管理有据可依。在编制以及执行预算的过程中纳入标准管理以及边界管控，推动风险控制以及预算管理的密切结合；在经营绩效考核机制中融入执行效果以及预算管理水平，切实增强预算执行与编制的准确性以及约束性。借助相关流程与制度，可以确保预算管理活动的时效性，强化执行结果的有效考核力度，保证预算管理活动的刚性特征。
(五)优化预算管理考核激励机制
全面预算考核涵盖了完成预算指标、预算工作、考核工作等多个方面的评价。集团在实施全面预算管理机制的过程中，应该以战略管控为基础，为了确保它的有效运行，应该提供针对性的激励制度，不然预算会变成所谓的“数字游戏”。
1.奖励与处罚并存
按照预算考核的最终结果，要同时存在着处罚与奖励。处罚与奖励能够让各位职工在工作过程中规范操作、趋利避害，积极地引导他们开展预算管理机制倡导的各种行为，规避实施无助于企业达到战略目标的各种行为。
2.严格将考核结果与薪酬挂钩
应该把预算考核结果与经营者的切身利益密切结合起来，能够让管理层密切关注企业的战略管理工作，使得管理人员主动保持企业战略目标以及全面预算管理的一致性，企业要以战略管控为基础，在整个企业推行和实施全面预算管理，促进企业战略目标的实现。
三、总结与展望
全面预算管理是企业在战略目标的指导下，对未来的经营活动和相应财务结果进行充分、全面的预测和筹划，并通过对执行过程的监控，将实际完成情况与预算目标不断对照和分析，从而及时指导经营活动的改善和调整，以帮助管理者更加有效地管理企业和最大程度地实现战略目标。借鉴国际化企业先进的全面预算管理理念，完善公司的预算控制原则，完善预算考核指标体系，改进预算考核方法等一系列改进措施，深化全面预算管理，提升预算管理工作国际化水平，切实保障公司战略目标的实现。
作者：周剑，中车集团财务高端人才北京国家会计学院培训班第一组，中车株洲电力机车研究所有限公司
管理会计师CNMA是由北京国家会计学院推出的管理会计能力水平证书项目，分为初、中、高三个等级，致力于培养具有国际视野、符合中国国情、具有鲜明中国特色的管理会计师人才。
